Dawid Zuchowicz/Agencja Gazeta
RPO: Możliwość weryfikacji zaszczepienia wymaga regulacji prawnej
Redaktor: Monika Stelmach
Data: 13.12.2021
Źródło: Rzecznik Praw Obywatelskich, PAP
– Zarówno pracodawcy, jak i inne podmioty nie mają prawnej możliwości pozyskania informacji, czy dana osoba podlegała szczepieniom ochronnym – wskazał RPO Marcin Wiącek w wystąpieniu do ministra zdrowia Adama Niedzielskiego. Zwrócił się też o podjęcie działań w tej sprawie.
Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do ministra zdrowia zwrócił uwagę, że w związku z obowiązującym na terenie Polski stanem epidemii zasadniczego znaczenia nabrały wynikające z wielu przepisów prawa i obowiązki określonych w nim podmiotów dbania o życie i zdrowie pracowników, studentów, widzów imprez sportowych, itp. Realizacja tych obowiązków obejmuje także ochronę osób przebywających na terenie zakładów pracy, szkół wyższych czy też na terenie obiektów sportowych przed zagrożeniami wynikającymi z rozprzestrzeniania się koronawirusa SARS-CoV-2.
Zaznaczył jednak, że z art. 207 Kodeksu pracy wynika, że pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy. Pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności jest zobowiązany zapewnić przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.
– Wskazane przepisy prawa pracy stanowią rozwinięcie podstawowej zasady prawa pracy, według której (art. 15 k.p.) pracodawca obowiązany jest zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W tym przypadku dobrem chronionym jest zaś życie i zdrowie pracownika, stanowiące jego dobra osobiste. Odpowiedzialność pracodawcy w tym zakresie jest bezwarunkowa i bezwzględna, oznacza to, że pracodawca nie może uwolnić się od tej odpowiedzialności, podnosząc zarzut, iż również pracownik nie dopełnił obowiązków w tym zakresie. Dlatego też nie wywiązując się ze swoich obowiązków, pracodawca naraża się na zarzut naruszenia zdrowia pracowników, jako ich dobra osobistego, także wówczas, gdy naraża pracowników na ryzyko zakażenia koronawirusem – napisał RPO.
Niemniej z orzecznictwa sądowego wynika, że zasady bezpieczeństwa i higieny pracy są regułami pozaprawnymi wynikającymi z doświadczenia życiowego oraz z osiągnięć nauki i techniki. Pracodawca jest zobowiązany korzystać z tych zasad także wtedy, gdy żaden przepis prawa nie nakazuje stosować określonych środków bezpieczeństwa.
Rzecznik przywołał także art. 51 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Wynika z niego, że rektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i kształcenia. W ramach realizacji tego obowiązku rektor analizuje i identyfikuje zagrożenia dla zdrowia i życia oraz ocenia i dokumentuje ryzyko związane z kształceniem w uczelni, wynikające z realizowanych zadań uczelni, oraz podejmuje działania profilaktyczne oraz zmniejszające to ryzyko – dodał, powołując się na rozporządzenie ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie sposobu zapewnienia w uczelni bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i kształcenia.
Powołał się także na art. 5 i 6 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Wskazał, że za bezpieczeństwo imprezy masowej w miejscu i w czasie jej trwania odpowiada jej organizator. Muszą być m.in. spełnione przez organizatora wymogi w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie.
– Z perspektywy tych przykładowo wymienionych obowiązków, nałożonych przez ustawodawcę na pracodawców oraz inne podmioty, należy rozpatrywać istniejące w stanie epidemii zagrożenie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno pracodawcy, jak i rektorzy szkół wyższych oraz organizatorzy imprez masowych, aby móc skutecznie realizować swoje zobowiązania, wynikające z obowiązującego prawa, i przeciwdziałać zagrożeniom zakażenia koronawirusem, muszą posiadać ku temu adekwatne narzędzia prawne – napisał Wiącek.
Zaznaczył, że jednym z podstawowych środków, wykorzystujących osiągnięcia nauki, mającym zapewnić w stanie epidemii bezpieczne i higieniczne warunki pracy, jak też zapewnić bezpieczeństwo w szkołach wyższych oraz obiektach użyteczności publicznej, są szczepienia ochronne przeciwko COVID-19. – Jednak zarówno pracodawcy, jak i inne podmioty w ramach przypisanej im przez poszczególne ustawy odpowiedzialności, w celu ustalenia skali istniejącego ryzyka epidemicznego w zakładzie pracy czy też w zarządzanym obiekcie, nie mają prawnej możliwości pozyskania informacji, czy dana osoba podlegała szczepieniom ochronnym – napisał RPO.
Przypomniał, że art. 9 ust. 1 rozporządzenia RODO zabrania przetwarzania danych osobowych dotyczących zdrowia. Zakaz ten nie ma zastosowania, gdy dana osoba wyraziła wyraźną zgodę na przetwarzanie. Nie stosuje się go również, gdy takie przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązków i wykonywania szczególnych praw przez administratora lub osobę, której dane dotyczą, w dziedzinie prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej, o ile jest to dozwolone prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, lub porozumieniem zbiorowym na mocy prawa państwa członkowskiego przewidującymi odpowiednie zabezpieczenie praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą. Zakaz ten nie ma też zastosowania, gdy przetwarzanie jest niezbędne ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego.
W świetle przepisów RODO realizacja przez pracodawców oraz przez inne podmioty ciążących na nich obowiązków w zakresie zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, czy też ogólnie rozumianego bezpieczeństwa sanitarnego w stanie epidemii, w kontekście szczepień ochronnych przeciw COVID-19, wymaga zgody osoby, której dotyczą dane o tym szczepieniu (z zastrzeżeniami wynikającymi w zakresie stosunków pracy z motywu 43 i motywu 155 RODO) bądź też wyraźnego przepisu prawa.
– Nie ulega przy tym wątpliwości, że w warunkach polskich musi to być prawo rangi ustawy. Z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Ponadto, zgodnie z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa – podkreślił RPO.
Wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, dane przetwarzane w unijnych cyfrowych zaświadczeniach COVID są udostępniane w celu weryfikacji statusu zdrowotnego posiadacza zaświadczenia: Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Narodowemu Funduszowi Zdrowia, policji, straży gminnej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Ochrony Kolei, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, Służbie Ochrony Państwa, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Żandarmerii Wojskowej, Wojskom Obrony Terytorialnej, Systemowi Wspomagania Dowodzenia Państwowego Ratownictwa Medycznego oraz przedsiębiorcom i podmiotom niebędącym przedsiębiorcą, wykonującym m.in. międzynarodowy transport drogowy, transport powietrzny, środkami publicznymi i kolejowy z przekroczeniem granic RP.
– Nie ulega wątpliwości, że wskazany paragraf 2 ust. 29 rozporządzenia Rady Ministrów jest niezgodny z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, skoro udostępnienie danych przetwarzanych w unijnych cyfrowych zaświadczeniach COVID w celu weryfikacji statusu zdrowotnego posiadacza zaświadczenia odbywa się nie na podstawie ustawy, lecz rozporządzenia – napisał Wiącek. Zaznaczył, że prowadzi to ponadto do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów (w tym pracodawców) w zakresie dostępu do informacji o zaszczepieniu danej osoby.
Według RPO „obrazu chaosu prawnego” dopełnia paragraf 9 ust. 19b rozporządzenia RM, że do ograniczeń działalności w stanie epidemii nie wlicza się osób zaszczepionych, nie ma jednak żadnego narzędzia prawnego, które umożliwiłoby podmiotom zobowiązanym do przestrzegania limitów – pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej – weryfikację, czy dana osoba jest zaszczepiona.
Podkreślił, że narusza to zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. – Podmioty, które mają stosować limity i ograniczenia – nieobejmujące osób zaszczepionych – nie mają żadnych możliwości, aby te zobowiązania wykonać – wskazał.
W opinii rzecznika wymaga to uporządkowania i kompleksowego uregulowania na poziomie ustawy.
– Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego – ostatnio wyrok z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt K 53/16, OTK-A z 2018 r., poz. 38 – rygoryzm zasady wyłączności ustawy w odniesieniu do ograniczeń prawa do autonomii informacyjnej podlega gradacji. W największym stopniu zasada ta dotyczy zagadnień wymienionych w art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji – tu normowanie za pomocą aktów wykonawczych jakichkolwiek kwestii merytorycznych jest niedopuszczalne, a ewentualne regulowanie w nich kwestii technicznych powinno być traktowane z dużą ostrożnością, wynika stąd, że to wyłącznie do materii ustawowej należy określenie obowiązku ujawnienia informacji o osobie, w tym informacji zdrowotnych, oraz określenie zasad, trybu gromadzenia i udostępniania tych informacji – napisał.
– W związku z powyższym, działając na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.), zwracam się do pana ministra o podjęcie działań mających na celu dostosowanie obowiązującego obecnie w tym zakresie stanu prawnego do standardów konstytucyjnych. Standardu tego nie spełnia bowiem sytuacja, w której materia ustawowa jest regulowana na poziomie rozporządzenia oraz sytuacja, w której na pracodawców i inne podmioty nakłada się obowiązki, lecz nie daje im się narzędzi prawnych umożliwiających wywiązanie się z tych obowiązków – napisał Marcin Wiącek.
Ministerstwo Zdrowia ma 30 dni, by odpowiedzieć na pismo rzecznika praw obywatelskich.
Przeczytaj także: „Dozwolone jest pewne różnicowanie obywateli”.
Zaznaczył jednak, że z art. 207 Kodeksu pracy wynika, że pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy. Pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności jest zobowiązany zapewnić przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.
– Wskazane przepisy prawa pracy stanowią rozwinięcie podstawowej zasady prawa pracy, według której (art. 15 k.p.) pracodawca obowiązany jest zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W tym przypadku dobrem chronionym jest zaś życie i zdrowie pracownika, stanowiące jego dobra osobiste. Odpowiedzialność pracodawcy w tym zakresie jest bezwarunkowa i bezwzględna, oznacza to, że pracodawca nie może uwolnić się od tej odpowiedzialności, podnosząc zarzut, iż również pracownik nie dopełnił obowiązków w tym zakresie. Dlatego też nie wywiązując się ze swoich obowiązków, pracodawca naraża się na zarzut naruszenia zdrowia pracowników, jako ich dobra osobistego, także wówczas, gdy naraża pracowników na ryzyko zakażenia koronawirusem – napisał RPO.
Niemniej z orzecznictwa sądowego wynika, że zasady bezpieczeństwa i higieny pracy są regułami pozaprawnymi wynikającymi z doświadczenia życiowego oraz z osiągnięć nauki i techniki. Pracodawca jest zobowiązany korzystać z tych zasad także wtedy, gdy żaden przepis prawa nie nakazuje stosować określonych środków bezpieczeństwa.
Rzecznik przywołał także art. 51 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Wynika z niego, że rektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i kształcenia. W ramach realizacji tego obowiązku rektor analizuje i identyfikuje zagrożenia dla zdrowia i życia oraz ocenia i dokumentuje ryzyko związane z kształceniem w uczelni, wynikające z realizowanych zadań uczelni, oraz podejmuje działania profilaktyczne oraz zmniejszające to ryzyko – dodał, powołując się na rozporządzenie ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie sposobu zapewnienia w uczelni bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i kształcenia.
Powołał się także na art. 5 i 6 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Wskazał, że za bezpieczeństwo imprezy masowej w miejscu i w czasie jej trwania odpowiada jej organizator. Muszą być m.in. spełnione przez organizatora wymogi w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie.
– Z perspektywy tych przykładowo wymienionych obowiązków, nałożonych przez ustawodawcę na pracodawców oraz inne podmioty, należy rozpatrywać istniejące w stanie epidemii zagrożenie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno pracodawcy, jak i rektorzy szkół wyższych oraz organizatorzy imprez masowych, aby móc skutecznie realizować swoje zobowiązania, wynikające z obowiązującego prawa, i przeciwdziałać zagrożeniom zakażenia koronawirusem, muszą posiadać ku temu adekwatne narzędzia prawne – napisał Wiącek.
Zaznaczył, że jednym z podstawowych środków, wykorzystujących osiągnięcia nauki, mającym zapewnić w stanie epidemii bezpieczne i higieniczne warunki pracy, jak też zapewnić bezpieczeństwo w szkołach wyższych oraz obiektach użyteczności publicznej, są szczepienia ochronne przeciwko COVID-19. – Jednak zarówno pracodawcy, jak i inne podmioty w ramach przypisanej im przez poszczególne ustawy odpowiedzialności, w celu ustalenia skali istniejącego ryzyka epidemicznego w zakładzie pracy czy też w zarządzanym obiekcie, nie mają prawnej możliwości pozyskania informacji, czy dana osoba podlegała szczepieniom ochronnym – napisał RPO.
Przypomniał, że art. 9 ust. 1 rozporządzenia RODO zabrania przetwarzania danych osobowych dotyczących zdrowia. Zakaz ten nie ma zastosowania, gdy dana osoba wyraziła wyraźną zgodę na przetwarzanie. Nie stosuje się go również, gdy takie przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązków i wykonywania szczególnych praw przez administratora lub osobę, której dane dotyczą, w dziedzinie prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej, o ile jest to dozwolone prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, lub porozumieniem zbiorowym na mocy prawa państwa członkowskiego przewidującymi odpowiednie zabezpieczenie praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą. Zakaz ten nie ma też zastosowania, gdy przetwarzanie jest niezbędne ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego.
W świetle przepisów RODO realizacja przez pracodawców oraz przez inne podmioty ciążących na nich obowiązków w zakresie zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, czy też ogólnie rozumianego bezpieczeństwa sanitarnego w stanie epidemii, w kontekście szczepień ochronnych przeciw COVID-19, wymaga zgody osoby, której dotyczą dane o tym szczepieniu (z zastrzeżeniami wynikającymi w zakresie stosunków pracy z motywu 43 i motywu 155 RODO) bądź też wyraźnego przepisu prawa.
– Nie ulega przy tym wątpliwości, że w warunkach polskich musi to być prawo rangi ustawy. Z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Ponadto, zgodnie z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa – podkreślił RPO.
Wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, dane przetwarzane w unijnych cyfrowych zaświadczeniach COVID są udostępniane w celu weryfikacji statusu zdrowotnego posiadacza zaświadczenia: Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Narodowemu Funduszowi Zdrowia, policji, straży gminnej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Ochrony Kolei, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, Służbie Ochrony Państwa, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Żandarmerii Wojskowej, Wojskom Obrony Terytorialnej, Systemowi Wspomagania Dowodzenia Państwowego Ratownictwa Medycznego oraz przedsiębiorcom i podmiotom niebędącym przedsiębiorcą, wykonującym m.in. międzynarodowy transport drogowy, transport powietrzny, środkami publicznymi i kolejowy z przekroczeniem granic RP.
– Nie ulega wątpliwości, że wskazany paragraf 2 ust. 29 rozporządzenia Rady Ministrów jest niezgodny z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, skoro udostępnienie danych przetwarzanych w unijnych cyfrowych zaświadczeniach COVID w celu weryfikacji statusu zdrowotnego posiadacza zaświadczenia odbywa się nie na podstawie ustawy, lecz rozporządzenia – napisał Wiącek. Zaznaczył, że prowadzi to ponadto do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów (w tym pracodawców) w zakresie dostępu do informacji o zaszczepieniu danej osoby.
Według RPO „obrazu chaosu prawnego” dopełnia paragraf 9 ust. 19b rozporządzenia RM, że do ograniczeń działalności w stanie epidemii nie wlicza się osób zaszczepionych, nie ma jednak żadnego narzędzia prawnego, które umożliwiłoby podmiotom zobowiązanym do przestrzegania limitów – pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej – weryfikację, czy dana osoba jest zaszczepiona.
Podkreślił, że narusza to zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. – Podmioty, które mają stosować limity i ograniczenia – nieobejmujące osób zaszczepionych – nie mają żadnych możliwości, aby te zobowiązania wykonać – wskazał.
W opinii rzecznika wymaga to uporządkowania i kompleksowego uregulowania na poziomie ustawy.
– Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego – ostatnio wyrok z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt K 53/16, OTK-A z 2018 r., poz. 38 – rygoryzm zasady wyłączności ustawy w odniesieniu do ograniczeń prawa do autonomii informacyjnej podlega gradacji. W największym stopniu zasada ta dotyczy zagadnień wymienionych w art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji – tu normowanie za pomocą aktów wykonawczych jakichkolwiek kwestii merytorycznych jest niedopuszczalne, a ewentualne regulowanie w nich kwestii technicznych powinno być traktowane z dużą ostrożnością, wynika stąd, że to wyłącznie do materii ustawowej należy określenie obowiązku ujawnienia informacji o osobie, w tym informacji zdrowotnych, oraz określenie zasad, trybu gromadzenia i udostępniania tych informacji – napisał.
– W związku z powyższym, działając na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.), zwracam się do pana ministra o podjęcie działań mających na celu dostosowanie obowiązującego obecnie w tym zakresie stanu prawnego do standardów konstytucyjnych. Standardu tego nie spełnia bowiem sytuacja, w której materia ustawowa jest regulowana na poziomie rozporządzenia oraz sytuacja, w której na pracodawców i inne podmioty nakłada się obowiązki, lecz nie daje im się narzędzi prawnych umożliwiających wywiązanie się z tych obowiązków – napisał Marcin Wiącek.
Ministerstwo Zdrowia ma 30 dni, by odpowiedzieć na pismo rzecznika praw obywatelskich.
Przeczytaj także: „Dozwolone jest pewne różnicowanie obywateli”.
